咸阳市财政局

作者姓名：杨斌

作者单位：陕西省咸阳市三原县财政局局长

【摘要】本文介绍了陕西省三原县按照中央、省、市关于全面实施预算绩效管理的决策部署，通过制度建设、指标细化、学习培训三个方面夯实预算绩效管理基础，形成事前评估、事中纠偏、事后评价的管理链条，促进财政资源优化配置。同时分析薄弱环节，提出下一步改进方向和措施，推进预算绩效管理提质增效。

【关键词】绩效管理、基层财政、实践探索

近年来，陕西省三原县以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，进一步深化预算绩效管理改革，坚持高起点定位、高标准要求，按下预算绩效管理提质增效“快进键”，预算绩效管理工作取得显著成效。但仍存在重视程度不够、队伍专业性不足、评价结果运用待提高的问题。本文结合三原县工作实际，深刻剖析本地区做法与成效、存在的问题及其原因，在此基础上坚持问题导向，积极探索创新方法，研究进一步的优化思路，通过强化绩效理念、优化管理环节、培养人才队伍等方法提升预算绩效管理能力，推进三原县预算管理工作提质增效。

一、坚持深耕细作，预算绩效管理基础不断夯实

（一）以制度建设为支撑点，筑牢预算绩效管理“压舱石”。三原县委、县政府顺应改革趋势，强化顶层设计，研究印发《三原县全面实施预算绩效管理实施方案》，成为主导全县预算绩效管理工作组织、指导、协调和监督的工作纲领性文件，进一步压实各部门单位预算绩效管理责任，推动预算绩效管理工作的全面实施。县委、县政府同步将预算绩效管理工作纳入部门年度目标考核范围，印发《三原县预算绩效管理工作考核暂行办法》，将考核结果作为领导干部选拔任用、工作考核的重要依据，倒逼并引导各部门单位更好履行绩效管理主体责任。围绕预算绩效管理工作各环节，县财政局先后配套出台《三原县预算绩效目标管理暂行办法》《三原县财政支出事前绩效评估管理办法》《三原县预算绩效运行监控管理暂行办法》《三原县预算绩效管理结果应用暂行办法》等制度14项，基本构建形成“2+N”全过程预算绩效管理制度体系。

（二）以指标细化为突破点，做实预算绩效管理“责任田”。为有效提升绩效目标管理水平，夯实预算绩效管理基础，三原县大胆创新，在全市县区中率先推出了预算绩效管理“工具书”。通过联合第三方机构，筛选收集相关文件资料，编印《三原县预算绩效管理知识汇编》，内容包括绩效管理知识问答篇、制度篇和指标篇。在知识问答篇和制度篇中，详细阐述了预算绩效管理的意义和目的，以及法律法规和政策框架，明确了各部门单位在预算编制与执行过程中的职责、流程和标准。不仅为部门单位提供了规范化的操作指引，还增强了各部门单位对预算绩效管理的重视程度和执行力度。在指标篇中，共设定整体指标50个、项目共性指标17个、分行业领域指标16个、具体项目指标19个，以及项目绩效目标申报参考7个。在实际应用中，部门单位普遍反映，这一“工作书”大大提高了绩效目标编制的质量和效率，不仅能够更明确地制定出绩效指标，为部门单位预算编制的科学化和精细化奠定了坚实的基础，还能在项目实施过程中做到事前用得“明白”，事后评得“清楚”。

（三）以学习培训为切入点，打造预算绩效管理“新引擎”。为提高财政绩效管理水平，推进全县绩效管理健康有序推进，三原县坚持每年举办预算绩效管理业务专题培训3次以上，先后开展10期对全县各部门单位财务人员、项目人员约1900人次的线上和线下知识培训。培训内容包括相关政策、具体预算绩效管理业务和实务操作等，涵盖事前、事中、事后整个环节，并对存在的问题和难点进行了现场解答，切实增强预算绩效管理工作人员的业务能力和管理水平。积极推行常态化帮学，日常通过上门与各部门单位管理人员面对面“沉浸式”服务、微信群交流等形式解疑释惑，借鉴其他地方优秀做法并推送学习，以点带面促进全县绩效管理工作不断取得新突破、新提升。

二、坚持高位推进，预算绩效管理链条有效融合

（一）严把事前绩效管理，筑牢资金安全防线。2023年起，三原县对拟新出台或修订调整的、预算金额在100万以上的重大项目开展事前评估，建立“部门自行评估+财政重点评估”的事前绩效评估机制。对达到事前绩效评估金额标准的县国土资源局“旱改水”土地整理项目、县政法委“县镇村三级视联网建设”等51个项目全部进行了部门事前绩效评估；组织对老旧小区改造等4个项目实施财政事前绩效评估，共核减资金共288.95万元，筑牢财政资金“防护墙”。严格绩效目标审核，对不符合规定的，将审核结果退回部门单位要求修改完善，审核通过后，方可纳入项目库进行预算编审流程，目前，退回修改率由2022年的40%降低到2024年的10%以内。同时，对一些低效、无效项目绩效目标坚决不予入库，绩效目标随部门预算在政府网站进行了公开，主动接受社会各界监督。

（二）强化预算执行监控，精准实施纠偏措施。2024年，三原县在全市县区中首先启动预算绩效1.0系统，实现线上绩效全覆盖“双监控”。通过系统填报的监控数据有部门把关、财政审核，又有“财政云”大数据支撑，基本保证填报内容的真实性、完整性。绩效监控工作共有67个部门、119个预算单位填报，资金量达到103106.49万元。对30个红灯（问题项目）、黄灯（基本正常项目）进行集中反馈，财政管理股室及时跟进，会同项目部门单位分析问题，及时整改。共调减资金使用为零的项目4个，对资金使用明显滞后和绩效目标偏离的5个项目进行了绩效目标和预算“双调整”，提高了财政资金使用效益，确保了预算资金安全有效。

（三）丰富绩效评价方式，评价过程科学规范。三原县认真履行绩效管理职能，对“重大战略、重大政策、重大项目、重大支出”开展财政重点绩效评价，当好预算绩效管理“领头羊”。对资金量大、专业性强、评价难度高的代表性项目，委托第三方专业机构进行评价，从严把控评价质量，全面提升评价结果的专业性和精准性，打造绩效评价“样板间”。2022-2024年，在已有部门单位自评、财政重点绩效评价的基础上，完成了部门单位整体及项目支出自评复审工作、部门重点绩效评价工作及复审工作的推进，建立起“部门单位自评—财政复审—部门重点评价—财政复审—财政重点评价”的全方位、多层次绩效评价体系。

为避免部门单位在自评和部门重点评价环节中走过程，该县财政部门和第三方机构组建专业团队，对自评结果进行复审。复审采用现场和非现场方式进行，聚焦重点领域和关键环节，更加关注数据的真实性、评价的规范性和问题的针对性，确保了绩效评价规范、科学、有序。2023年自评复审结果为“优”和“良”的部门单位数量由2022年占比32.35%增加到73.16%，增幅明显且效果显著，绩效自评的质量和水平出现质的提升。

（四）做实评价结果应用，压实部门管理责任。将评价结果与年度预算安排及年中预算追加相结合，从根本上促进财政资源优化配置，提升资金使用效益。2021年-2024年，全县完成自评现场复审项目32个，财政重点绩效评价整体及项目26个，梳理问题80条。累计削减项目2个涉及资金240万元、收回资金75万元、调减2个部门资金55万元、增加2个项目预算资金150万元。2023年以来，按照《三原县预算绩效管理工作考核暂行办法》，将各部门单位年度预算绩效管理工作考核结果呈报县委、县人大、县政府，抄送县委考核办，作为部门年度考核得分重要组成部分，以结果运用推动各部门切实提高绩效管理的责任意识，“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念在全县上下基本确立。

三、坚持问题导向，预算绩效管理堵点仍需重视

（一）部门绩效意识还有待提高。目前三原县总体仍然存在“重分配轻管理、重支出轻绩效”的问题，部门的绩效热度还不够高，总认为是“被绩效”，呈现“财政推一推、部门动一动”的现状，“花钱必问效、无效必问责”的绩效意识还没有能够树牢。一是部门重视不够。部门主要领导对全面实施预算绩效管理的重要性和紧迫性认识不够充分，没有站在国家治理的战略层面统筹部署重要改革任务，没有将预算绩效管理作为落实中央过紧日子要求的重要举措抓紧抓实。在工作中存在被动应付的情况，有的甚至将预算绩效管理当成“花架子”，落实《意见》要求“走样子”。传统预算管理中“保基数、分增量”的惯性思维没有彻底扭转，缺乏内部挖潜、节支增效的行动自觉，花钱任性现象依然存在。二是部门内部预算绩效职责不清。很多部门都是财务科室独自完成项目的绩效申报、自评。财务缺乏专业人员，缺少业务科室的协调配合，把本该由业务科室承担的绩效工作接了过来，简单地将绩效目标制定、跟踪监控等专业性工作归口于财务人员，没有专人承担绩效管理职责，业务管理与绩效管理脱节，弱化了实施预算绩效管理的最基本的环节。

（二）绩效目标编制水平仍然不高。虽然三原县印发有共性指标样本，但一些部门在编制的绩效目标仍然笼统模糊，特别在设定个性化预算绩效目标时，未能充分考虑实际情况和业务特点。一是绩效目标表填报不规范，将不同的二级指标内容错误的填到其他二级指标值上，或者相关的“三级指标”和“指标值”内容空洞，无实际意义。有的将数量指标经常描述成“完成项目1个”，无法细化透视项目的具体建设情况；有的将社会效益指标笼统定为“提高居民生活质量”，而没有从收入水平、健康状况等方面细化。二是为了完成后续的监控和评价工作，人为降低绩效目标的预期完成值，即采取了最低的完成限度来设计指标，同样也无法真实地反映项目预期达到的产出效益。三是绩效目标编制未真正的与预算编制相结合，按照绩效与预算管理一体化的工作要求，绩效原则需贯穿预算编制的全过程，合理的绩效目标是预算资金安排的合理依据，而预算资金则是绩效目标实现的物质基础。但是目前的绩效目标并没有很好的体现出预算控制原则，导致出现绩效和预算“两张皮”的现象，绩效目标经常是预算安排后的辅助的程序性产物。在这种背景下，寄希望于绩效目标编制规范，进而提升财政资金的使用效益无异于“缘木求鱼”。

（三）绩效管理队伍专业性不高。三原县县级预算绩效管理工作从业人员主要分三类，即财政部门人员，预算部门人员和第三方机构人员，三者之间即存在相互配合的关系，也存在管理与服务的关系，有时也存在博弈关系。但目前这三类从业人员的的专业水平不高，配合度不高也制约了绩效管理结果的运用。一是财政部门从业人员对预算绩效管理的定位和认知有待提高，体现在尚未完全分清绩效评价与财政监督检查的区别，通常将关注的重点落在资金使用和拨付程序规范性、是否存在违规使用和脱离财政监管上，尽管上述情况是绩效评价的一个方面，但是没有突出绩效评价的本质特色，即关注产出和效益，借助绩效手段优化资金分配的主动性还不强。二是预算部门从业人员的专业性不强，预算绩效管理工作需要预算部门按照财政部门要求在规定时间内完成相关的绩效测算与分析工作，对绩效理解和运用水平、财务水平、乃至部门的业务工作熟悉水平有较高的要求。但目前相关从业人员专业素质还不高，集中体现在绩效目标编制水平较低、绩效监控和自评分析能力不足、自评得分不充分、部门重点绩效评价未能有效系统性分析绩效产出和效果。三是第三方人员业务水平高低不一，自身经验欠缺、专业素质有待提升，其评价过程易受财政部门及被评价单位影响，出现违背客观公正的情况，对第三方机构的考核约束机制尚未完全建立，造成评价报告的质量参差不齐，影响评价结果应用和整改落地的效果。四是当前预算绩效管理各环节工作过度依赖于第三方机构，导致绩效管理成本过高，且自身工作能力长期得不到锻炼提升，缺乏持续性。

（四）绩效管理工作存在“流量冗余”。当前，三原县从事前绩效评估、绩效自评以及重点评价等环节，都需要耗费大量的时间、人力和财力，这一过程常常让部门感到不堪重负，从而容易产生负面情绪。一是在事前绩效评估阶段，三原县虽然对预算项目进行全面分析，以确保其可行性和合理性。然而，这项工作往往涉及大量数据的收集和分析，不仅需要细致的研究，还需要各部门之间的协调配合。由于信息的不对称，常常导致沟通成本上升，从而影响评估的效率。二是在绩效自评阶段，该县各部门需要对自己的工作进行总结和反思。尽管这是促进内部改进的重要措施，但由于缺乏统一的评估标准，部门之间的自评结果往往难以进行有效比较。此外，自评过程中各部门可能会因利益考虑而掩盖真实情况，呈现出“好听但不实”的结果。三是该县在财政和部门重点评价阶段，这一阶段通常要对多个项目进行深入分析，以提炼出可供借鉴的经验与教训，但复杂的评价指标体系、论证会等过程让这项工作变得复杂且耗时过久，报告往往将“数学题”做成“语文题”。

四、坚持精准发力，持续提升预算绩效管理质效

全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程。下一步，三原县将接续采取有力措施，树牢部门单位绩效理念、严格落实绩效结果应用，从培养人才队伍、健全体制机制等方面全方位、立体式的推进，真正把“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念渗透到部门单位，不断提升预算绩效管理水平。

（一）加强宣传培训，增强全民绩效理念。领导重视是推进工作的关键，面向全县部门单位普及预算绩效管理知识要点，努力使预算绩效深入人心，进一步增强了预算部门和单位预算绩效管理理念。一是推动党政领导干部牢固树立绩效理念，坚决落实过紧日子要求，将预算绩效管理知识纳入党政领导干部年度培训教程，构建领导干部带头抓亲自抓深入抓绩效工作的格局。二是通过本地“融媒体”公众号、每月“三原大讲堂”等平台宣传预算绩效法律法规和相关政策，让绩效理念深入人心，提升绩效关注度。三是充分发挥县人大、政协、审计等部门的监督作用，以绩效督导倒逼部门单位健全内部绩效管理机制，规范资金使用行为，提升绩效管理工作水平，持续构建“党委领导、政府主导、财政牵头、部门实施、社会参与”工作格局，有效改变财政“一头热”现象。

（二）培养专业人才,提高队伍管理水平。全方位提升绩效从业人员专业能力、综合素养和实践经验，培养一支高素质、专业化的绩效管理团队，为财政绩效管理提供坚实的人才支撑。一是通过专业培训、学习考察、工作调研和业务交流等多种方式，提升现有人员的理论和实践能力。二是积极拓宽引入专业人才参与绩效管理的渠道，探索设立绩效管理专业岗位，招聘具有相关专业知识和活力的年轻技术人才充实财政预算绩效管理队伍。三是在绩效工作服务上做乘法，持之以恒开展好下基层服务工作，实现“进部门单位、进财政讲堂、进镇街基层”，面对面、手把手进行现场讲解、答疑解惑，做到业务无死角，疑难不过夜，帮助部门单位补齐知识盲区和经验短板，有效解决绩效目标“填不好、填不全”问题，解决“不懂评价、不会评价”的问题，以人员素质的大提升带动预算绩效管理水平实现新的提高。

（三）强化协调联动，切实形成管理合力。树牢财政内部管理一盘棋思维，拓宽财政管理深度与广度。一是按照“统一领导、分工协作、相互配合”的原则，不断完善财政内部预算绩效管理沟通协作机制，推动财政股室之间预算绩效管理工作的紧密配合和深度融合。切实把握预算绩效管理的自身规律和本质属性，突出绩效的“预算”属性，运用预算安排和资金管理股室的多重监管，进一步增强股室责任意识，形成完备的全流程绩效管理工作链条，推动绩效管理和预算管理融合发展。二是着力提高财政资源配置效率和使用效益，探索实行“事前绩效评估＋预算评审”的融合评估模式，将预算评审关口前移至事前绩效评估环节，充分发挥评估评审两项功能作用，事前绩效评估解决了“是否给予财政支持”的价值判断，预算评审解决了“给予多少财政支持”的技术判断，融合绩效成本测算，进一步提升预算管理的精准性和科学性。三是探索实行“财政重点评价＋财政监督”，沿绩效评价锚定的方向拓展监督范围，将绩效评价发现问题的部门单位作为财会监督重点，将财会监督检查结果运用于重大项目及部门预算绩效整体支出评价。且同一项目融合使用监督检查和绩效评价方式，精简检查人员，实现同部门多项目一次进点，减轻部门单位迎检压力。将绩效评价、财政监督检查结果与预算资金安排直接挂钩综合运用，助推绩效评价管理与财政监督工作提质增效。

（四）优化管理流程，多措并举降本增效。当前，三原县在预算绩效管理中，由于各个环节都需投入过多的人力、时间和资源，导致工作效率低下。在这种情况下，一是应该积极探索简化流程、优化标准等解决方案，以提升整体工作效率。二是鼓励各部门之间的信息共享与经验交流，共同推动预算绩效管理的持续改进。三是加强预算绩效数字化建设，打造智能管理平台。谋划开发集成预算编报、执行监控、绩效评估等功能的统一管理平台，实现全流程数字化，并运用大数据分析技术，建立智慧决策支持系统。

蓝佛安部长在广东工作期间曾经指出：“我们的评价工作在评价方法的选用、评价指标的选取、评价报告的内容等都要从“效”上下功夫，突出“效”字。要把绩效评价做强做大，为财政工作的发展服务，为更好地使用公共资金服务。切忌把绩效评价工作复杂化、繁琐化.....绩效评价工作更要讲成本，讲效率，要以简化的原则来设计评价指标和指标体系，每个指标数据都要让人得懂；要简化评价程序，优化评价手段，减轻部门单位和我们自身的工作负担，切实提高绩效评价工作效率”。只有这样，才能更好地应对繁重的预算绩效管理工作，真正实现科学决策与资源的高效利用。

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